Šta donosi novi Zakon o uređenju prostora?


FacebookTwitterGoogle+Google GmailPrintFriendly
Pera MarkovićPočetak reformi u Srbiji, tokom vlade Zorana Đinđića, obeležen je, između drugih događaja, i donošenjem Zakona o planiranju i izgradnji (početkom 2003. godine) i širokom kampanjom za legalizaciju nelegalno sagrađenih objekata. Svega šest godina kasnije izmene tog zakona više nisu dovoljne, te je resorno ministarstvo pripremilo novi zakon, nešto drugačijeg naziva (Zakon o uređenju prostora, građevinskom zemljištu i izgradnji). Samo ova činjenica je dovoljna da stvori neprijatan utisak da su reforme tek magijska reč za prikrivanje nekih sasvim drugih stvari i to je prva i možda najteža primedba na nacrt zakona. Ako je novom Ministarstvu za prostorno planiranje i zaštitu životne sredine trebalo da razvija planiranje u novom institucionalnm okruženju, čini se da bi razdvajanje delatnosti planiranja od izgradnje bilo mnogo logičniji postupak, na način da se donese novi zakon o prostornom planiranju i ono razdvoji od urbanističkog planiranja, a postojeći Zakon o planiranju i izgradnji izmeni tako da zadovolji potrebe urbanističkog planiranja i izgradnje. Ovako, logično povezane multisektorske delatnosti prostornog planiranja i zaštite životne sredine i dalje su opterećene klasično monosektorskom delatnošću izgradnje, dok je stvaranje novog institucionalnog okruženja u oblasti planiranja za potrebe evropski usmerenih reformi ostavljeno za neko drugo vreme.

1. Sadržaj nacrta Zakona o uređenju prostora, građevinskom zemljištu i izgradnji (u daljem tekstu nacrt Zakona) sugeriše ovakvu mogućnost. Od ukupno 199 članova nacrta Zakona, dva poglavlja posvećena planiranju obuhvataju 60 članova, od kojih je 28 osam posvećeno prostornom planiranju i još 10 Republičkog agenciji za prostorno planiranje, a ostali urbanističkim planovima i planovima detaljne regulacije. Izgradnji je posvećeno 69 članova raspoređenih u devet poglavlja, a građevinskom zemljištu 26 članova u jednom poglavlju. Ostale odredbe odnose se na osnovne odredbe, nadzor, legalizaciju objekata, kaznene odredbe i prelazne i završne odredbe, ukupno 44 člana. Već u članu 1, međutim, jasno je nagovešten cilj zakona odredbom da je predmet uređivanja zakona način planiranja, uređivanja i korišćenja građevinskog zemljišta i izgradnja objekata, uz vršenje nadzora i druga pitanja od značaja. Dakle, nacrt Zakona tretira prostorno planiranje kao integralni deo i osnovu za delatnost izgradnje. Ideja prostornog planiranja kao prostornog rasporeda budućeg društvenog razvoja u nacrtu Zakona nije prisutna. Odjeci ove ideje nalaze se u članu 3, koji sadrži načela zakona, naročito u stavu 1, tačke 1, 2 i 3 (– načelo održivog razvoja, – podsticanje ravnomernog teritorijalnog razvoja, – usklađenost socijalnog razvoja, ekonomske i energetske efikasnosti i zaštite i revitalizacije životne sredine, prirodnih, kulturnih i istorijskih vrednosti). Ali, već stavovi 2, 3 i 4 istog člana, koji propisuju obavezu horizontalne i vertikalne koordinacije u planiranju prostora, potvrđuju gornji zaključak. Horizontalna koordinacija odnosi se na povezivanje susednih teritorija u toku planiranja, dok je vertikalna koordinacija obaveza usklađivanja planskih dokumenata isključivo od gore na dole. Kada se tome doda odredba člana 8, stav 2, po kojoj Prostorni plan Republike Srbije ima strateško-razvojnu i opštu regulatornu funkciju, kao i činjenica da su predmet zakona sve vrste planova, od prostornog plana do plana parcelacije kao dela plana detaljne regulacije, jasno je da je od pomenute dve funkcije Prostornog plana jedina bitna druga, opšta regulatorna, što će reći upravno-pravna.

2. Odsustvo ideje prostornog planiranja kao vrste društvenog planiranja u daljem tekstu nacrta Zakona dosledno raste, već od člana 6 koji utvrđuje da su planska dokumenta prostorni i urbanistički planovi (prostorni planovi Republike, regionalni, lokalni i planovi područja posebne namene i urbanistički plan naselja i plan detaljne regulacije). Razumljivo da između ovih planova treba da postoji veza, ali shvatanje prostornog plana samo kao osnove za urbanistički plan pokazuje da pisci zakona nisu upoznati sa planiranjem kao posebnom, multisektorskom delatnošću čije su svrha i ciljevi daleko šire od veze sa izgradnjom. U krajnjoj liniji, ovakva veza u postojećem institucionalnom okruženju i praksi isključuje planiranje društvenog razvoja, odnosno sve planske dokumente koji se ne odnose direktno na prostor, ali se ne mogu realizovati van prostora i tako posredno uvodi primarnost i sekundarnost u sam zakon, za koji je primarna izgradnja, a planiranje sekundarno.

3. Član 9 nacrta Zakona propisuje sadržinu prostornog plana Republike Srbije. Propisani sadržaj raspoređen je u osam tačaka od kojih ni jedna ne obuhvata usvojene strategije razvoja u bilo kojoj delatnosti gde je donošenje strategije zakonom obavezno (na primer, Strategija razvoja energetike i druge), već pominje „načela i ciljeve prostornog razvoja na osnovu prirodnih, geoloških, privrednih, društvenih, kulturnih i ekonomskih uslova“ i „osnove za usklađivanje i usmeravanje prostornog razvoja“ (član 9, stav 1, tačke 1 i 2). Ostali, hirerarhijski niži planovi (regionalni prostorni plan, lokalni prostorni plan, plan podučja posebne namene) ne sadrže ni ovako neodređene veze sa društvenim razvojem, već samo elemente neophodne za formalni osnov za izradu urbanističkog plana (članovi 14, 16 i 18). Sekundarnost društvenog razvoja u planskim dokumentima u odnosu na izgradnju dalje potvrđuju članovi posvećeni urbanističkom planu i planu detaljne regulacije (članovi 19 – 22) i elementima urbanističkog plana, odnosno pravilima uređenja (član 24), pravilima građenja (24a, 24b i 25), urbanističkom projektu (članovi 26 – 29), projektu preparcelacije (član 30), projektu parcelacije (član 31) i drugim pitanjima u vezi parcelacije (članovi 32 – 34). Ukratko, razvojne politike koje donose druga ministarstva, Vlada i Narodna skupština uopšte ne moraju da budu deo Prostornog plana Republike. Isto važi i za pokrajine, opštine i gradove. Tim sledom, Strategija razvoja energetike u Republici ne mora da bude obavezan element Prostornog plana Republike, a Strategija ekonomskog razvoja neke opštine ne mora da bude obavezan element urbanističkog plana, da se ne govori o drugim, politički ne tako interesantnim delatnostima. Recimo, ako se sukobe ministar za prostorno planiranje i ministar neke druge oblasti, ova druga oblast može i da izostane iz prostornog plana. Na taj način se omogućuje da prostorno planiranje bude predmet dogovaranja i vaninstitucionalnog odlučivanja, odnosno da razvojna politika u bilo kojoj oblasti bude potpuno arbitrarna stvar kada sa normativnog nivoa treba da se prenese u prostor. Odsustvo društvenog planiranja ilustruju i članovi 35 i 36 nacrta Zakona posvećeni usklađenosti dokumenata prostornog i urbanističkog planiranja. Sedam stavova člana 35 ne sadrže nikakvu odredbu o vezi prostornih planova sa drugim planovima društvenog razvoja, već samo opše pravilo da dokument užeg područja mora biti u skladu sa dokumentom šireg područja (stav 1) i da urbanistički planovi moraju biti u skladu sa prostornim planovima (stav 3), dok član 36 pojačava utisak o primarnosti izgradnje u stavu 4 time što se „dokumenti prostornog i urbanističkog planiranja izrađuju prema standardima koje propisuje ministar nadležan na poslove prostornog planiranja“.

4. Poseban problem nacrta Zakona je regionalni prostorni plan za oblasti koje nacrt naziva „područje prostornih jedinica veličine evropski NUTS 2 standard i područje prostornih jedinica veličine evropski NUTS 3 standard“ (član 15). Skriveni ustavni problem ovde izbija u prvi plan. Pošto novi Ustav Republike Srbije ne sadrži elemente teritorijalne organizacije koji bi se mogli okarakterisati kao regionalni, onda ni prostorni planovi za regionalni nivo, inače obavezujući kao deo takozvanih evropskih standarda, ne mogu da se odnose na nešto propisano. Samo to je dosta da nacrt Zakona bude odbačen u celini. Ovaj problem postaje gotovo smešan u članu 37 po kojem prostorne planove Republike, pokrajina i gradova i opština donose predstavnička tela, dok prostorne planove za „područja prostornih jedinica veličine evropski NUTS 2 standard“ donosi Vlada, osim prostornih planova Vojvodine i Beograda (Beograd, potpuno separatistički, neustavno, postade pokrajina), a Vlada donosi i regionalne prostorne planove za „područja prostornih jedinica veličine evropski NUTS 3 standard“, ako su izvan Vojvodine. U Vojvodini ove regionalne planove donosi skupština, uz saglasnost ministarstva nadležnog za poslove prostornog planiranja. (Zašto ne Izvrošno veće, kao izvršni organ, kada za iste jedinice van Vojvodine to donosi Vlada? Poštovanje načela jedinstva vlasti na pokrajinskom nivou?) Kada se ovako neusklađna nadležnost za donošenje prostornih planova poveže sa obavezom hijerarhije planskih dokumenata, postaje očigledno da je prostorno planiranje suštinski i do krajnosti centralistička aktivnost, odnosno da samo i jedino ministarstvo koje se bavi prostornim planiranjem odlučuje o svemu u vezi prostora, kao da je prostor nekakva svojina tog ministarstva! Koliko da se ova apsolutna vlast obezbedi od bilo kakve kontrole, ovo ministarstvo osniva centralni registar planskih dokumenata (član 42), u koji gradovi i opštine obavezno dostavljaju svoje planske dokumente (član 43), a koji vodi Republički geodetski zavod (član 43).

5. Primetićemo još član 58, koji propisuje nadležnost Republičke agencije za prostorno planiranje i u stavu 1, tačka 1 određuje da ona „priprema, koordinira i prati izradu Plana prostornog razvoja Republke Srbije“. Šta je Plan prostornog razvoja Republike, to iz nacrta Zakona ne može da se sazna. U istom članu i stavu, u tački 8, Agencija „vodi registar prostornih planova za teritoriju Republike Srbije“. Šta onda radi Republički geodetski zavod? Ukratko, ove dve posebne organizacije, Republička agencija za prostorno planiranje i Republički geodetski zavod, po samom nacrtu Zakona imaju konkurentski odnos i očigledno da je stvaranje novog institucionalnog okruženja prilagođenog potrebama evropskih integracija nešto što autore nacrta Zakona ne zanima. Politički sukob povodom osnovne koncepcije razvoja Srbije, nastao nakon ubistva Zorana Đinđića, u ovom nacrtu Zakona je do krajnosti očuvan, i to na nivou institucionalnog okruženja, kao seme za buduću nestabilnost.

6. Ali, ne samo što nacrt Zakona sadrži seme za buduću nestabilnost, svojim centralističkim opredeljenjem on je direktno opredeljen za jednu od dve strane u pomenutom sukobu. Naime, pošto prostorni plan, čak i ako ne uključuje društveni razvoj, mora da se zasniva na ogromnoj bazi podataka, bilo bi logično da tu bazu podataka obrađuju timovi vrhunskih stručnjaka, formirani u postupku priprema i izrade prostornih planova. Na tom mestu nacrt Zakona se pretvara u direktno antidemokratski model zakona, po kojem je odlučivanje o ograničenom javnom resursu, što zemljište i prostor jesu, isključiva stvar vlasti. Član 10, stav 1, propisuje da se prostorni plan Republike izrađuje na osnovu odluke Vlade, na predlog ministarstva nadležnog za poslove prostornog planiranja. Prostorni plan Republike donosi Narodna skupština, dok Program njegove implementacije donosi Vlada, na predlog istog ministarstva (član 37, opet). Na nivou pokrajine i gradova i opština mehanizam je drugačiji. Odluku o donošenju plana donosi zakonodavno-predstavničko telo, na predlog izvršnog organa (član 45). Potom stvari idu unatrag: upravni organ nadležan za prostorno planiranje prelaže planski dokument izvršnom organu vlasti, izvršni organ predlaže zakonodavno-predstavničkom organu koji ga usvaja, da bi zatim upravni organ pratio sprovođenje i o tome izveštavao izvršni organ (osim karikaturalnih „prostornih jedinica veličine evropski NUTS 2 i 3 standard“ – njihovo sprovođenje ne prati niko, pošto se i donose za nikoga). Koliko da ne bude sve državno, član 39 otvara mogućnost da planske dokumente mogu da izrađuju pravna lica registrovana za obavljanje takve delatnosti, tako što organ nadležan za poslove prostornog i urbanističkog planiranja može da ustupi izradu plana privrednom društvu (član 46) javnim oglašavanjem (član 47).

7. Odluku o izradi planskih dokumenata donosi, kao što je rečeno, organ nadležan za njegovo donošenje, dakle zakonodavno-predstavničko telo (član 45, stav 1), osim na nivou Republike, gde ovu odluku donosi Vlada (član 10). Ova odluka sadrži okvir planskog dokumenta i u potpunosti ga usmerava (stav 2). Ako ova odluka ne sadrži obavezu uključivanja strateških odluka, onda ih ni planski dokument neće sadržati. Zato stav 4 člana 45 propisuje da su svi organi, organizacije i javna preduzeća obavezni da u roku od 30 dana dostave sve tražene podatke, bez naknade. Ali, da organi ne bi uneli nikakve elemente dogovaranja i sporazumevaja, stav 5 određuje da „ministar nadležan za poslove prostornog planiranja bliže propisuje sadržinu odluke o izradi planskih dokumenata“. Kada je već sve jasno, u članu 48a, stav 1, stiže izlaganje planskog dokumenta na javni uvid koje traje 30 dana, a nakon izvršene stručne kontrole od upravnog organa nadležnog za prostorno planiranje. Pošto u stavu 4 istog člana „ministar nadležan za poslove prostornog planiranja bliže propisuje… uslove i način izlaganja planskog dokumenta na javni uvid“, postaje razumljiva i praksa da javni uvid znači intervjue i hvalospeve budućem napretku i prosperitetu. Ako su primedbe iz javnog uvida i stručne kontrole takvog obima da suštinski menjaju planski dokument, predlog dokumenta se povlači iz procedure (član 49). Lepa mera, ali potpuno neostvariva, pošto je javnost uključena 30 dana u postupak koji, po nacrtu Zakona, traje neodređeno vreme, ali u praksi uvek više meseci, pa i godina.

8. Konačno, kad već nema potrebe, stiže i stručna javnost, u članu 52. Radi obavljanja stručnih poslova u postupku izrade i sprovođenja planskih dokumenata skupština grada i opštine obrazuje komisiju za planove, iz reda stručnjaka (stav 1 i 2), mada ministar, odnosno pokrajinski sekretar imenuju jednu trećinu članova komisije, a svi članovi moraju posedovati lične licence za rad (stav 3 i 4). Ove komisije, zajedno sa Republičkom agencijom za prostorno planiranje, sprovode postupak izlaganja predloga planskog dokumenta na uvid (član 48a, stav 1). Nije poznato ko to radi u Vojvodini, a što se tiče Kosova pogotovo. Tu se negede i završava učešće javnosti, ta već stara mera demokratizacije vlasti, koju prate dve ili tri napomene da uz planski dokument mora da se donese i strateška procena uticaja na životnu sredinu i jedan član koji propisuje da svi objekti visokogradnje javne i poslovne namene i sve stambene i stambeno-poslovne zgrade sa deset i više stanova moraju da omoguće nesmetan pristup, boravak i rad osobama sa invaliditetom, deci i starim osobama (član 156).

Suštinska državna kontrola, centralistički model hijerarhije planskih dokumenata i, što je još gore, odlučivanja o njima, zatim neogračeno administriranje ministarstva, koje je sveznajuće, jer samostalno odlučuje o svim bitnim pitanjima… Sve su to elementi koji pokazuju da ovaj nacrt Zakona planiranje vidi samo kao prethodnu kontrolu upravljanja neobnovljivim resursom, koji je isključiva svojina države i, naravno, stvar internog odlučivanja državnih organa. Građani sa tim imaju nešto samo kroz izbore, jer su narodni poslanici njihovi predstavnici. Odgovor građana je stoga razumljiv: nelegalna, divlja gradnja, kojoj se pridružuju novobogataši. Ciljevi ovog nacrta Zakona, među kojima su i očuvanje i revitalizacije životne sredine, ravnomeran teritorijalni razvoj i tako dalje, nemaju nikakvih mogućnosti da ikada budu ostvareni, jer sam nacrt Zakona isključuje njihovu ostvarivost. U Srbiji glavni protivnik zadovoljavanja društvenih potreba nije privatna svojina građana, nego privatna svojina države koju čine svi resursi, obnovljivi i neobnovljivi. I zato je jasno kako razmišljaju autori nacrta Zakona o upravljanju prostorom, građevinskim zemljištem i izgradnji, a isto tako i budućnost ovakvog propisa.

Autor je nezavisni pravni analitičar iz Subotice